作為碳排放大國，中國在減排方面的所有行動(dòng)都受到全世界的關(guān)注。
自2017年底開(kāi)始在全國范圍內推開(kāi)的碳排放交易市場(chǎng)，將于2020年正式運行，即使初期只覆蓋電力一個(gè)行業(yè)，也將使中國有望超越歐盟，成為全球最大的碳交易市場(chǎng)。顯然，中國建立碳市場(chǎng)，影響的不僅是中國。
如果成功，將會(huì )給全世界提供一個(gè)范本，并對其他國家的氣候政策產(chǎn)生積極影響；如果失敗，則會(huì )影響到碳市場(chǎng)在世界范圍內的推廣。
尤其是，與世界上大多數國家或地區采取的碳交易模式不同，中國模式不設絕對的排放總量上限，而是靈活調整，在履約期開(kāi)始時(shí)，預分配一定的配額，在結束后根據企業(yè)當年的實(shí)際產(chǎn)量調整配額，多退少補。
近日，由清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授朱俊明、蘇世民書(shū)院院長(cháng)薛瀾等人共同發(fā)表的一項研究表明，依據實(shí)際產(chǎn)量來(lái)多拿碳排放配額，類(lèi)似于補貼政策，會(huì )使企業(yè)的減排成本降低，效率受損，對低碳技術(shù)創(chuàng )新缺乏激勵。
這是一個(gè)很重要的發(fā)現，是中國碳排放交易中的關(guān)鍵短板。該研究在發(fā)表前，審稿人反復和作者溝通以確保結論的嚴謹性，因為“無(wú)論對中國，還是世界范圍內的政策制定者而言，都會(huì )產(chǎn)生很大的影響”。
碳交易促使創(chuàng )新的溢出效應
技術(shù)進(jìn)步是實(shí)現減排最重要的因素。聯(lián)合國政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì )先后在兩個(gè)報告中專(zhuān)門(mén)指出，其作用超過(guò)其他所有因素。
根據測算，中國要想完成2020年的碳減排目標，技術(shù)節能的貢獻率應維持在43％左右。
2019年9月9日，朱俊明和薛瀾等人在國際權威學(xué)術(shù)期刊《自然·通訊》上發(fā)表了題為“中國碳排放交易引發(fā)的低碳創(chuàng )新”的論文。
薛瀾告訴《中國新聞周刊》，從對企業(yè)創(chuàng )新的激勵角度切入，考察碳排放交易的中國模式，有益于公眾更好地從長(cháng)期視野理解這個(gè)制度。
他說(shuō)，在很長(cháng)一段時(shí)期里，雖然中央強調要建設碳市場(chǎng)，但地方一直有顧慮，認為碳排放交易是對地方經(jīng)濟發(fā)展的約束。而如果企業(yè)可以在政策激勵下通過(guò)創(chuàng )新來(lái)降成本，促進(jìn)地方經(jīng)濟轉型，實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展，未來(lái)碳市場(chǎng)的建設會(huì )少很多阻力。
碳排放權交易是一項受到廣泛關(guān)注的市場(chǎng)型碳減排政策，被世界多個(gè)國家及地區所采用，可以為減緩氣候變化發(fā)揮重要作用。
目前對碳排放權交易政策效果的經(jīng)驗知識主要來(lái)自于對歐盟碳市場(chǎng)的研究。而人們對這一市場(chǎng)型政策的作用范圍、與其他政策交互的影響，以及政策設計所帶來(lái)的作用機制變化了解仍很少，限制了政策的進(jìn)一步推廣與發(fā)揮更大的作用。
朱俊明和薛瀾等人的這項研究發(fā)現，中國碳排放交易試點(diǎn)地區在2013年至2015年的兩年中，碳排放權交易政策促進(jìn)交易企業(yè)額外增加1.75個(gè)低碳專(zhuān)利申請，接近歐盟碳市場(chǎng)五年內2個(gè)低碳專(zhuān)利申請的政策效應。
“因此，從激勵創(chuàng )新的角度而言，中國的政策效果要優(yōu)于歐盟。”朱俊明對《中國新聞周刊》說(shuō)道。
中國的碳市場(chǎng)啟動(dòng)于2011年
2011年10月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展碳排放權交易試點(diǎn)工作的通知》。深圳于2013年6月最早開(kāi)始啟動(dòng)。截至2014年6月，深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北和重慶等7省市陸續開(kāi)始交易。據統計，7個(gè)試點(diǎn)地區的碳排放量占中國的五分之一，GDP占全國近三成。
研究還發(fā)現，參與碳交易企業(yè)在相關(guān)政策的激勵下，不僅低碳技術(shù)創(chuàng )新量會(huì )增長(cháng)5％~10％，而且具有溢出效應。試點(diǎn)區域內其他大型非納入企業(yè)的創(chuàng )新也被激勵了。
但朱俊明指出，這類(lèi)企業(yè)之所以被激勵，是源于對未來(lái)的預期，從而提前進(jìn)行創(chuàng )新布局。
因此，一個(gè)毫不令人吃驚的事實(shí)是，溢出效應對小公司并不顯著(zhù)。也就是說(shuō)，企業(yè)行為的變化更多來(lái)自政策驅動(dòng)，而非出于自身競爭的自然需要。
研究得出的一個(gè)關(guān)鍵結論是：在試點(diǎn)地區，影響企業(yè)創(chuàng )新的因素和碳價(jià)、拍賣(mài)方式，甚至企業(yè)特點(diǎn)都無(wú)關(guān)，而是和政策設計、制度環(huán)境有關(guān)。
事實(shí)上，在中國的碳市場(chǎng)，碳交易的價(jià)格信號是失靈的，或者說(shuō)，至少沒(méi)有起到它應有的效果。
中國碳市場(chǎng)失靈的價(jià)格信號
這種失靈不僅僅是因為過(guò)度發(fā)放的免費配額。
朱俊明分析，價(jià)格信號在中國碳市場(chǎng)的失靈主要有兩個(gè)原因，一是企業(yè)對碳市場(chǎng)流動(dòng)性的擔心，二是一直沒(méi)有走高的低碳價(jià)。
市場(chǎng)流動(dòng)性集中體現在市場(chǎng)成交量上。在2013年到2014年7月之間的首輪履約期中，有一個(gè)很明顯的現象，在臨近履約結束的時(shí)候，成交量、成交金額猛增，而在履約期結束后和臨近履約期結束之前的很長(cháng)一段時(shí)間，成交量異常低迷。
上海市甚至出現了在6月30日履約期結束以后的兩個(gè)月時(shí)間內成交量為零的情況。重慶在2014年6月19日開(kāi)市當天，象征性地成交1筆之后，截至8月再無(wú)交易出現。
從配額成交量占配額總量的比例來(lái)看，深圳碳市場(chǎng)累計配額成交量占2013年度配額總量的比例為5％左右，在7個(gè)試點(diǎn)市場(chǎng)中最高。其余6個(gè)試點(diǎn)中，北京約為3％，湖北、重慶和上海各占1％，廣東、天津低于1％。也就是說(shuō)，超過(guò)九成的配額都沒(méi)有參與交易。企業(yè)缺乏交易意愿，只是在完成履約任務(wù)。
國際排放貿易協(xié)會(huì )駐北京獨立咨詢(xún)顧問(wèn)黃杰夫認為，在中國現有的7個(gè)交易平臺中，沒(méi)有一個(gè)擁有民企或私人投資者的股權，而配額僅由各行政區自行分配，在每個(gè)指定的交易平臺內交易，沒(méi)有跨交易所的競爭。這是7個(gè)碳交易所流動(dòng)性不佳的根本原因之一。
另一方面，中國碳交易試點(diǎn)的市場(chǎng)碳價(jià)雖有波動(dòng)，但一直處于低位，基本維持在每噸60元人民幣以下，平均價(jià)格約為每噸30元人民幣。
碳價(jià)要到2020年以后才會(huì )達到每噸200元~300元人民幣
國家發(fā)改委應對氣候變化司副司長(cháng)蔣兆理指出，碳價(jià)要到2020年以后才會(huì )達到每噸200元~300元人民幣，在此之前，企業(yè)無(wú)法感到真正壓力。2018年，中國碳市場(chǎng)試點(diǎn)區域交易均價(jià)最高的是北京，碳價(jià)約為58元/噸，而重慶僅為4.36元/噸。
據美國環(huán)境保護署估算，碳排放的社會(huì )成本為每噸41美元，即272元人民幣，目前全球幾乎所有碳排放交易系統的碳價(jià)都低于這一價(jià)格。碳價(jià)過(guò)低的主要原因是配額的過(guò)剩分配。
以歐盟為例，各成員國為了給本國企業(yè)提供更寬松的環(huán)境，在申報碳減排量時(shí)往往有所夸大，造成配額總量上限過(guò)高。測算發(fā)現，2005年各國核實(shí)的排放總量是2億噸，比分配給各國總排放上限低3％還多，也因此使2007年歐盟的碳價(jià)一度下降到0。
因此，從2008年起，歐盟的改革路徑一直沿著(zhù)縮減配額的方向進(jìn)行。一方面是縮減排放配額總量和免費配額的數量，另一方面，推動(dòng)碳排放市場(chǎng)建設，加大配額拍賣(mài)比重。
在歐盟碳市場(chǎng)改革的第二階段（2008年至2012年），歐盟委員會(huì )將各成員國上報的排放總量上限下調了10.4％。在第三階段（2013年至2020年）開(kāi)始收權，不允許各成員國自定配額，對配額進(jìn)行“自上而下”的統一分配。同時(shí)，用于拍賣(mài)的碳排放權份額，也從第一、二階段的最多10％，提升到最少30％，計劃2020年達到70％。
2018年，歐盟正式通過(guò)了第四階段（2021年至2030年）的改革方案，將配額總量削減比例從1.74％進(jìn)一步增至2.20％。
中國雖然吸取了歐盟的教訓，通過(guò)政府出售、回購配額等手段對碳價(jià)進(jìn)行平抑和保護，但總體而言，試點(diǎn)地區仍以免費配額為主，碳交易的非市場(chǎng)化問(wèn)題嚴重。
國家發(fā)改委能源研究所研究員姜克雋表示，只有把碳減排的價(jià)格傳遞到消費者終端，不同碳排放產(chǎn)品市場(chǎng)銷(xiāo)售差價(jià)大，才能形成比較好的激勵機制。
國家氣候戰略中心碳市場(chǎng)管理部主任張昕表示，目前中國還沒(méi)有形成特別成熟的市場(chǎng)，需要從制度設計上豐富交易主體，讓更多行業(yè)、企業(yè)來(lái)參與。
能否在這個(gè)過(guò)程中把握好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，尤其考驗執政者的智慧。
張昕認為，按照目前中國全國碳市場(chǎng)的“三步走”戰略，從準備期進(jìn)入第二階段后，政府要作為市場(chǎng)的監督者和指導者，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系；企業(yè)也要把碳排放權作為資產(chǎn)來(lái)管理，運用市場(chǎng)化手段建立企業(yè)碳資產(chǎn)的管理制度。
中國碳交易模式的得與失
在碳市場(chǎng)建設的政策設計中，一個(gè)核心環(huán)節是配額分配。
事實(shí)上，在中國的碳市場(chǎng)模式中，最關(guān)鍵的問(wèn)題不是過(guò)度發(fā)放的免費配額，而是配額的分配方式。
與世界各地的碳排放交易機制橫向比較可以發(fā)現，在碳市場(chǎng)建設初期，碳減排配額大多以免費發(fā)放為主，但確定企業(yè)免費配額的基礎有所不同。
同濟大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院廖振良指出，碳排放交易機制的一個(gè)重要特點(diǎn)，就是通過(guò)設定上限來(lái)控制溫室氣體排放的總量。如果設定的總量限額大于排放設施在原有生產(chǎn)情況下的排放總量，就會(huì )導致碳市場(chǎng)供大于求，無(wú)法達到碳排放交易機制預期的減排目標。
一般而言，一個(gè)碳排放交易機制應該設定較為明確的絕對排放量上限，以達到較好的排放控制效果。但是，在中國，一方面關(guān)于碳排放的數據基礎較差，而排放總量的設定需要依賴(lài)全面的碳排放量基礎信息，并通過(guò)嚴密的科學(xué)測算來(lái)確定；另一方面中國還處在經(jīng)濟快速發(fā)展時(shí)期，未來(lái)一段時(shí)間內碳排放量還會(huì )持續增長(cháng)，并且存在較大的不確定性。
因此，廖振良表示，大部分國內試點(diǎn)地區在碳排放交易制度設計的時(shí)候，都有意或無(wú)意地回避了排放總量上限這一關(guān)鍵性問(wèn)題。在公布的相關(guān)政策文件中，各試點(diǎn)地區并未對總量控制目標做出明確設定。唯一的錨點(diǎn)只有國家“十二五”規劃中對各省區市碳排放強度下降的目標限定。
由于缺乏“總量控制”這一硬約束，試點(diǎn)地區在配額分配時(shí)就具有較大的空間。
具體而言，中國的配額分配模式，由預分配和事后調整兩個(gè)步驟組成。政府在履約期開(kāi)始時(shí)先以企業(yè)上一年產(chǎn)量為基準，給企業(yè)發(fā)放一定比例的預配額，在履約期結束后，政府會(huì )根據企業(yè)當年的實(shí)際產(chǎn)量二次發(fā)放配額，多退少補，以完成上一周期的配額發(fā)放工作。
而在歐盟、美國等世界其他國家或地區的碳排放交易機制中，只在履約期初發(fā)放一次配額，且有明確的絕對總量上限。
兩種模式的核心差異在于，是否在履約期結束后，根據產(chǎn)量調整配額。
在中國的7個(gè)碳交易試點(diǎn)地區并非全部采取“事后調整”模式
事實(shí)上，在中國的7個(gè)試點(diǎn)地區，并非全部采取“事后調整”模式，根據不同行業(yè)的特性，各有不同。比如多數地區的電力行業(yè)是“事后調整”，部分制造業(yè)則有絕對的“總量上限”。
兩種模式下的碳市場(chǎng)運行路徑有很大差異。朱俊明告訴《中國新聞周刊》，如果可以依據最終產(chǎn)量來(lái)多拿配額，就類(lèi)似于補貼政策，企業(yè)的減排成本就會(huì )降低，但最終會(huì )使效率受損。
他們的研究發(fā)現，有絕對總量上限的模式可以激勵創(chuàng )新，而“事后調整”模式則對創(chuàng )新缺乏影響。
朱俊明指出，兩種模式都有其各自的利弊。“事后調整”模式是希望在推行政策的同時(shí)減少企業(yè)的負擔，讓其逐漸適應。另一種模式則希望用一個(gè)政策解決一個(gè)問(wèn)題，先用總量控制來(lái)解決碳排放問(wèn)題，再用其他經(jīng)濟政策解決企業(yè)發(fā)展的困境。這背后，是兩種政策設計理念的碰撞。
薛瀾對《中國新聞周刊》表示，從公共政策制定的角度而言，中國和其他國家最大的一個(gè)差別，是中國各地的經(jīng)濟情形和發(fā)展階段都差異巨大。
“因此，中央在制定很多政策時(shí)，必須要給地方留足空間，但如果政策表述上太過(guò)原則，執行起來(lái)就很困難。”他說(shuō)，“這是由中國特殊的國情所決定的，是一個(gè)兩難。”
來(lái)源：中國新聞周刊
