一、“十三五”電力規劃執行的基本成就
在“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰略指引下，自2016年以來(lái)，我國《電力發(fā)展“十三五”規劃》指導全國電力工業(yè)持續健康發(fā)展，支撐了國民經(jīng)濟發(fā)展的電力需求。主要成就有：一是電力實(shí)現了高質(zhì)量發(fā)展。體現在發(fā)電供應能力持續增強；電網(wǎng)結構不斷堅強；電力系統運行更加安全可靠，沒(méi)有發(fā)生大面積停電事故；輸配電價(jià)定價(jià)機制得以建立，電力市場(chǎng)定價(jià)機制初步確立；電力普遍服務(wù)水平有新的提高，電力營(yíng)商環(huán)境持續改進(jìn)，電力用戶(hù)獲得感普遍提升。二是電力結構發(fā)生根本性變化，向高效、低碳、清潔化方向快速轉變。煤電裝機占比持續減少，近五年火電占比每年下降約2個(gè)百分點(diǎn)，至2019年6月底，我國煤電（含煤矸石）裝機10.2億千瓦，占總裝機比重為55.4%，30萬(wàn)千瓦及以上煤電機組占比達80%以上，供電煤耗降低至307克/千瓦時(shí)。我國清潔能源發(fā)電裝機約8.2億千瓦，占總裝機比重44.6%，其發(fā)展速度領(lǐng)跑全球。三是電力行業(yè)環(huán)保成效明顯，助力大氣環(huán)境質(zhì)量改善。全國80%以上煤電機組進(jìn)行了超低排放改造，二氧化硫、氮氧化物及粉塵排放水平達到或超過(guò)了國家標準，居世界領(lǐng)先水平。電能替代散煤鍋爐取得了重大成就，使得工業(yè)能源消費結構向清潔化方向發(fā)展，大大減少了污染物的排放。
二、電力發(fā)展過(guò)程中應引起重視的問(wèn)題
回顧“十三五”電力發(fā)展規劃得到落實(shí)并取得明顯成績(jì)的同時(shí)，也伴生了一些新的情況與問(wèn)題。
（一）產(chǎn)能過(guò)剩情況在不斷加重
2018年，納入全國可靠性統計口徑的發(fā)電機組等效可用系數為92.3%，按此計算，機組平均可利用小時(shí)達8000小時(shí)。按煤電實(shí)際運行系數為75%計算，煤電運行小時(shí)數應為6570小時(shí)。全國30個(gè)省市煤電機組實(shí)際平均利用小時(shí)為4724小時(shí)，煤電利用小時(shí)最高的是河北省，為5349.91小時(shí)，最低的是云南省，為1763.10小時(shí)。最先進(jìn)的超臨界及以上煤電機組年平均利用小時(shí)為4762小時(shí)。全國煤電機組實(shí)際平均利用小時(shí)與平均可利用小時(shí)之比僅為59.1%。產(chǎn)能利用率是一個(gè)很重要的指標，它直接關(guān)系到企業(yè)生產(chǎn)成本的高低。云南省煤電企業(yè)在這樣低的產(chǎn)能利用率情況下，其經(jīng)營(yíng)已陷入嚴重困境。雖然電力不能簡(jiǎn)單地用一般制造業(yè)與公用事業(yè)的產(chǎn)能利用率來(lái)評判其經(jīng)濟性，但是電力畢竟是商品，影響著(zhù)社會(huì )生產(chǎn)成本和社會(huì )民生，經(jīng)濟性是不可回避的一個(gè)問(wèn)題。
（二）電網(wǎng)運行的可靠性與經(jīng)濟性失衡比較嚴重
截至2018年底，我國220千伏以上輸電線(xiàn)路長(cháng)度為73.34萬(wàn)公里，變電容量40.23億千伏安。輸變電設備年度平均等效可用系數在99%以上。但設備產(chǎn)能的利用率即使在高峰時(shí)段也僅在60%左右，大部分時(shí)間運行在30%～40%，有的甚至更低。即使如浙江省電力公司這樣經(jīng)濟效益比較好的電網(wǎng)企業(yè)，2018年凈資產(chǎn)收益率也僅為5%，總資產(chǎn)收益率僅為2.65%，遠低于同期銀行貨款利率。電網(wǎng)設備以高可靠性和低產(chǎn)能利用率保障了電網(wǎng)的安全性，但與經(jīng)濟性失衡比較嚴重。
（三）電網(wǎng)信息壟斷影響著(zhù)電力規劃的制訂與落實(shí)
電力規劃的職責屬于政府，由政府組織制訂規劃，并負責規劃的執行情況進(jìn)行事中監管、事后評估與總結，如有必要適時(shí)作出調整。由于政府電力管理部門(mén)人力有限，也缺少專(zhuān)業(yè)人才，規劃所需要的信息材料主要由電網(wǎng)企業(yè)提供。大部分省市的電力規劃藍本是由電網(wǎng)企業(yè)提供，政府組織專(zhuān)家審查并提出意見(jiàn)，略經(jīng)修改后批準執行。因此，電網(wǎng)企業(yè)在規劃制訂中的影響力很大，規劃必然更多體現電網(wǎng)企業(yè)自身的利益。
（四）東部電力增長(cháng)率已低于中西部電力增長(cháng)率
2018年，全國有廣東等14個(gè)省份全社會(huì )用電量超過(guò)2000億千瓦時(shí)，14個(gè)省份合計用電量49467億千瓦時(shí)，占全國全社會(huì )用電量的71.7%；對全國用電量增長(cháng)的貢獻率為70.6%。2018年全國平均用電增速為8.5%，其中有15個(gè)省份超過(guò)全國平均水平，而且基本上都是中西部省份。可見(jiàn)，中西部地區的電力發(fā)展不平衡性正在扭轉，這將對長(cháng)期以來(lái)實(shí)施“西電東送”的規劃思路帶來(lái)影響。
（五）電力與其他能源發(fā)展缺乏協(xié)調性
電力是由一次能源轉換而來(lái)，煤、氣、核等一次能源轉換成電力，其能量利用效率取決于轉換方式和轉換技術(shù)。煤電的能量轉換效率一般在35%～45%；天然氣聯(lián)合發(fā)電效率一般在55%～60%；核電的核能轉換效率在30%～35%左右。風(fēng)能、太陽(yáng)能發(fā)電的能量轉換效率則更低，一般在20%以下。可見(jiàn)，電能是諸多一次能源經(jīng)過(guò)復雜過(guò)程轉換并付出經(jīng)濟代價(jià)而來(lái)的清潔能源，它應當用于最需要最有價(jià)值的生產(chǎn)和生活之中。應當堅持因地制宜、宜氣則氣、宜電則電的原則，不能是高能低用。譬如，東北、西北地區的冬季氣溫很低，用熱泵等技術(shù)供熱，其電熱轉換效率很低；直接用電加熱取暖難以達到標準室內溫度。
三、關(guān)于“十四五”電力發(fā)展規劃工作的幾點(diǎn)建議
（一）盡快組織修訂《電力系統安全穩定導則》《電網(wǎng)調度管理條例實(shí)施辦法》等技術(shù)標準和規范性文件
根據《電力系統安全穩定導則》，在正常運行方式下，對不同的電力系統，按功角判據計算的靜態(tài)穩定儲備系數 （Kp）應為15%~20%，按無(wú)功電壓判據計算的穩定儲備系數（Kv）為10%～15%。在事故后運行方式和特殊運行方式下，Kp不得低于10%，Kv不得低于8%。根據《電力系統電壓穩定評價(jià)導則》規定“在區域最大負荷或最大斷面潮流下，正常方式或檢修方式的區域負荷有功功率裕度應大于8%，“N-1”故障后的區域負荷有功功率充裕度應大于5%”。《電網(wǎng)調度管理條例實(shí)施辦法》規定“電網(wǎng)的總備用容量不宜低于最大發(fā)電負荷的20%”。按照上述行業(yè)標準，如果按備用系數8%計算，僅浙江電網(wǎng)，系統備用容量需要400~650萬(wàn)千瓦左右。從現在的電力系統規模、發(fā)輸電設備的可靠性、電源結構與布局、電網(wǎng)構架與互聯(lián)、系統智能化水平、系統在故障擾動(dòng)時(shí)的“自愈”能力、電力安全與經(jīng)濟等關(guān)系的實(shí)際情況看，按舊的觀(guān)念和老的行業(yè)標準規定的備用容量進(jìn)行電力規劃或電力調度，無(wú)疑會(huì )造成極大的過(guò)度投資和極低的運行效率，這也是當前電力行業(yè)產(chǎn)能利用率低的主要原因之一，已不適合當今電力系統實(shí)際情況。因此，建議盡快訂《電力系統穩定導則》（DL755-2001）、《電網(wǎng)調度管理條例實(shí)施辦法》《電力系統電壓穩定評價(jià)導則》等標準和規范性文件。
（二）應關(guān)注中西部與東部經(jīng)濟和電力發(fā)展不平衡正在縮小的情況
一是中西部與東部沿海地區經(jīng)濟發(fā)展不平衡度的縮小對電力增長(cháng)率的影響已經(jīng)顯現。“十三五”期間，東部沿海地區的電力電量消費水平已達到發(fā)達國家平均水平，其增長(cháng)率預計會(huì )處于較低的個(gè)位數水平。二是東部可再生能源開(kāi)發(fā)程度相對較低，特別是海上風(fēng)電、分布式太陽(yáng)能發(fā)電和生物質(zhì)發(fā)電，具有較大開(kāi)發(fā)利用空間。三是跨省區交直流特高壓輸電基本不參與調峰等輔助服務(wù)，對受端電網(wǎng)運行影響很大。四是隨著(zhù)可再生能源發(fā)電成本不斷下降，其上網(wǎng)電價(jià)已接近煤電上網(wǎng)價(jià)格。如果通過(guò)特高壓輸電從西北、北方地區向華東等沿海地區輸入可再生能源電力，其電能損耗與輸電成本均很高，已逐步失去價(jià)格競爭優(yōu)勢。建議研究調整“西電東送”規劃思路，以免資源配置失去優(yōu)化，降低電力資產(chǎn)使用效率。
（三）應研究電網(wǎng)投資等對輸配電成本影響的相互關(guān)系
現行省級電網(wǎng)企業(yè)輸配電準許收入的計算方法是：準許收入=準許成本+準許收益+價(jià)內稅金；準許成本=基準期準許成本+監管周期新增（減少）準許成本。監管周期新增準許成本，指規劃新增輸配電固定資產(chǎn)投資額轉為用于計提折舊的新增輸配電固定資產(chǎn)原值。由此可見(jiàn)，規劃新增輸配電資產(chǎn)越大，則電網(wǎng)企業(yè)收入越多。這驅動(dòng)電網(wǎng)企業(yè)將輸配電資產(chǎn)盡量做大，以獲取更多的利益。現行電價(jià)政策要求，“規劃新增輸配電固定資產(chǎn)投資額，按照有權限的政府主管部門(mén)預測的、符合電力規劃的電網(wǎng)投資計劃，并根據固定資產(chǎn)投資增長(cháng)應與規劃電量增長(cháng)、負荷增長(cháng)、供電可靠性相匹配的原則統籌核定。”這一規定非常原則性，沒(méi)有可操作性。為使規劃更趨科學(xué)性，建議政府部門(mén)組織研究電力發(fā)展規劃投資與電力電量增長(cháng)、電力可靠性之間的相互關(guān)系；并由有實(shí)力的第三方機構進(jìn)行“十三五”電力發(fā)展規劃的落實(shí)情況評估和“十四五”電力發(fā)展規劃的起草。
（四）應當助力電力體制改革
“十四五”電力發(fā)展規劃應明確，將增量配電改革試點(diǎn)企業(yè)的電力規劃，納入到省級及以下電力發(fā)展總體規劃中，并在政府監管機構的監督下落實(shí)規劃的實(shí)施，以防止電網(wǎng)企業(yè)借助壟斷地位阻礙電力市場(chǎng)主體進(jìn)行電網(wǎng)接入、增容擴業(yè)，保障獨立售電企業(yè)等市場(chǎng)主體正常參與市場(chǎng)交易和經(jīng)營(yíng)。規劃要明確保障社會(huì )民間電力投資企業(yè)建設的發(fā)電項目的電網(wǎng)接入系統要按主體工程進(jìn)度適時(shí)投運，保證發(fā)電項目按時(shí)投產(chǎn)并網(wǎng)發(fā)電，真正做到無(wú)岐視開(kāi)放電網(wǎng)。應研究讓社會(huì )力量開(kāi)發(fā)分布式能源的發(fā)展規劃政策。分布式能源有諸多優(yōu)勢，是未來(lái)能源電力發(fā)展的大趨勢，是電力市場(chǎng)化改革的重要內容，電力規劃應當滿(mǎn)足并促進(jìn)分布式能源的發(fā)展。當前，由于電網(wǎng)企業(yè)的壟斷地位，以綜合能源服務(wù)為抓手，以分布式能源為切入點(diǎn)，正悄然進(jìn)入電網(wǎng)以外的能源市場(chǎng)，與社會(huì )能源企業(yè)爭利明顯，在一定程度上限制了社會(huì )企業(yè)開(kāi)發(fā)分布式能源，阻礙了分布式能源發(fā)展。“十四五”電力發(fā)展規劃應當體現電改9號文件精神，推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革不斷深入。
（五）應著(zhù)力促進(jìn)電力向高效、清潔、低碳方向發(fā)展
由于資源稟賦和煤炭?jì)r(jià)格等優(yōu)勢，我國以煤電為主的狀況短期內難以轉變。但是，“十四五”期間必須堅持以清潔能源逐步替代煤電。對新規劃煤電機組要根據當地電網(wǎng)運行情況選型，由于電力結構的持續調整，煤電機組將越來(lái)越多地承擔電網(wǎng)調峰等輔助服務(wù)的作用，因此很難在額定負荷工況下長(cháng)時(shí)間連續運行，超超臨界機組在亞臨界狀態(tài)、甚至超高壓狀態(tài)下運行將是常態(tài)。因此，一味追求新建煤電機組高參數大容量已不再適合時(shí)宜，而應根據當地電源結構和電網(wǎng)運行特點(diǎn)選擇合適參數的機組，以免“大馬拉小車(chē)”而造成浪費。
來(lái)源：電力決策與輿情參考
