林光互補項目要注意用地合法性
發(fā)布時(shí)間：2022-08-12
2018年9月，國務(wù)院統一部署開(kāi)展第三次全國國土調查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三調”）。2022年3月9日，自然資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于以“三調”成果為基礎做好建設用地審查報批地類(lèi)認定的通知》，要求各地自2022年4月15日起“建設項目用地審查報批的地類(lèi)要以‘三調’為基礎的最新年度國土變更調查現狀地類(lèi)為準”。這標志著(zhù)“三調”數據已在全國范圍內正式啟用。
筆者注意到，“三調”地類(lèi)認定細則中的林地并無(wú)宜林地的分類(lèi)。同時(shí)，林地數據與“三調”數據正在進(jìn)行對接融合，融合后的林地數據中也將不再有宜林地的概念。這勢必會(huì )給林光互補光伏電站用地帶來(lái)較為深遠的影響。
林光互補的可使用林地
范圍存歧義
2015年11月27日，國家林業(yè)局發(fā)布《關(guān)于光伏電站建設使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“153號文”），明確光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區域覆蓋度高于50%的灌木林地；同時(shí)，對于森林資源調查確定為宜林地而第二次全國土地調查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“二調”）確定為未利用地的土地，應采用林光互補用地模式。
153號文或導致兩種不同理解：第一種是可采用林光互補用地模式的，僅限于國土“二調”確定為未利用地但在林業(yè)上顯示為宜林地的林地；第二種是除了宜林地外，還包括未被153號文明確禁止使用的“年降雨量400毫米以下區域但覆蓋度低于30%”或“年降雨量400毫米以上區域但覆蓋度低于50%”的灌木林地（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“低覆蓋度灌木林地”），以及其他無(wú)立木林地。前者是從最狹義、保守的角度進(jìn)行理解，將“國土‘二調’確定為未利用地而在林業(yè)上顯示為宜林地的土地”作為“應采用林光互補用地模式”的充分必要條件。后者是結合153號文的上下文推導而出的，既然光伏方陣明確禁止使用的林地類(lèi)別中不包括低覆蓋度灌木林地、其他無(wú)立木林地，那么該類(lèi)林地就可以用來(lái)建設光伏方陣，且不論是普通光伏電站還是林光互補光伏電站。
從153號文的表述邏輯來(lái)看，“國土‘二調’確定為未利用地而在林業(yè)上顯示為宜林地的土地”是“應采用林光互補用地模式”的充分不必要條件，將其理解為充分必要條件有些牽強。雖然第二種理解更符合153號文的原意，但并不排除地方政府考慮到當地林地資源情況，將林光互補光伏電站可使用林地的具體范圍限縮成第一種理解的可能性。這是我們在投資建設或收購林光互補光伏電站時(shí)需要特別關(guān)注的地方。
事實(shí)上，地方政府基于當地森林資源的實(shí)際情況，可能會(huì )對153號文中光伏方陣可使用林地的具體范圍產(chǎn)生狹義或廣義的理解，進(jìn)而作出從嚴限定或從寬明示的細化規定。值得注意的是，目前作出細化規定的地方仍屬少數。對于所在地尚未出臺相應明確規定的情況，建議進(jìn)一步書(shū)面咨詢(xún)當地林業(yè)主管部門(mén)，以確認是否可以使用低覆蓋度灌木林地以及其他無(wú)立木林地建設光伏方陣，避免因地方政府對153號文的不同理解而引發(fā)的違法用地風(fēng)險。
對同一地塊地類(lèi)
認定不一致的情形將成歷史
當前，國土部門(mén)和林業(yè)部門(mén)進(jìn)行土地調查并編制各自土地/林地利用規劃所執行的技術(shù)標準不同。國土部門(mén)在“二調”時(shí)采用的土地調查分類(lèi)標準是《土地利用現狀分類(lèi)》（GB/T21010-2007），該標準將林地劃分為有林地、灌木林地和其他林地。其中，其他林地又包括疏林地、未成林造林地、采伐跡地和火燒跡地、苗圃地等。但林業(yè)部門(mén)采用的是林業(yè)行業(yè)標準《林地分類(lèi)》（LY/T1812-2009），該標準將林地劃分為有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、苗圃地、無(wú)立木林地（采伐跡地、火燒跡地和其他無(wú)立木林地）、宜林地和輔助生產(chǎn)林地。其中，宜林地是指縣級以上人民政府規劃的宜林荒山荒地、宜林沙荒地和除這兩種地以外的用于發(fā)展林業(yè)的其他土地。可見(jiàn)，國土部門(mén)采用的林地分類(lèi)標準中并沒(méi)有宜林地，而與之概念相近的地類(lèi)是未利用地中的二級地類(lèi)沙地、裸地，進(jìn)而出現了國土上被認定為未利用地，但在林業(yè)上被劃入宜林地的情形。
根據國務(wù)院第三次全國國土調查領(lǐng)導小組辦公室制定的《第三次全國國土調查工作分類(lèi)地類(lèi)認定細則》，林地被細分為喬木林地、竹林地、灌木林地以及其他林地共4個(gè)二級地類(lèi)，其中其他林地包括疏林地、未成林地、跡地、苗圃等林地。而且，自然資源部于2020年11月17日印發(fā)的《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南（試行）》中的林地分類(lèi)標準，也與“三調”地類(lèi)認定細則中的標準保持一致。
2022年1月4日，國家林草局在回復“無(wú)立木林地是否屬于林資發(fā)〔2015〕153號規定的禁止光伏項目占用的林地”的留言時(shí)表示，“根據自然資源部辦公廳印發(fā)的《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南（試行）》，將林地劃分為喬木林地、灌木林地、竹林地和其他林地，將其他林地細分為疏林地、未成林地，以及跡地、苗圃等林地。在當前的林地分類(lèi)中，采伐跡地和火燒跡地仍屬于林地，無(wú)立木林地、其他無(wú)立木林地和宜林地等概念已不存在。林業(yè)行業(yè)標準《林地分類(lèi)》（LY/T1812-2009）和《國家林業(yè)局關(guān)于光伏電站建設使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號）均在修訂中，相關(guān)政策待文件出臺后進(jìn)一步明確。”
此外，《森林法實(shí)施條例》第二條明確的林地含義中還有宜林地的概念。當前，國家林草局也正在修訂《森林法實(shí)施條例》。對于涉及宜林地的問(wèn)題，林業(yè)部門(mén)工作人員基本都會(huì )強調林地分類(lèi)中已經(jīng)沒(méi)有宜林地的概念。綜合來(lái)看，153號文中所規定的“對于森林資源調查確定為宜林地而第二次全國土地調查確定為未利用地”的情況將成為歷史。
存量林光互補
光伏電站或面臨清理整改
鑒于153號文第三條規定“對于森林資源調查確定為宜林地而第二次全國土地調查確定為未利用地的土地，應采用林光互補用地模式”所適用的現實(shí)情況將不復存在，該條應該會(huì )被刪除。同時(shí)，對于依照前述規定就光伏方陣可使用林地的具體范圍作出從嚴限定的地方，在當前政策下，林光互補光伏電站將面臨無(wú)地可用的窘境。
值得注意的是，今年以來(lái)，國家對漁光互補、農光互補等光伏復合項目的政策不斷收緊。2022年5月20日，水利部發(fā)布《關(guān)于加強河湖水域岸線(xiàn)空間管控的指導意見(jiàn)》，明確要求“光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。”此外，江蘇等省份明確，建設項目占用耕地的應嚴格落實(shí)“進(jìn)出平衡”責任，河北、新疆等地直接規定光伏復合項目不得占用耕地。而河南省最為嚴厲，要求對于光伏電站使用農用地的，包括光伏方陣在內的所有用地均應依法辦理建設用地審批手續。
在此背景下，2022年6月15日，自然資源部、國家林草局、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規范用地用林用草管理有關(guān)工作的通知》（征求意見(jiàn)稿），規定“利用農用地復合建設的光伏發(fā)電項目不得占用耕地和林地，在此基礎上積極探索農光互補的有效途徑。”若最終正式發(fā)布的內容沒(méi)有修改，則林光互補光伏電站已“名存實(shí)亡”，而且153號文也相當于被廢止。
國家林草局于2022年1月4日在對公眾留言的回復中表示，“為落實(shí)以國土‘三調’數據作為國土空間管理‘統一底版’要求，目前新一輪國土空間規劃和林地保護利用規劃正在編制尚未完成，‘三調’數據與林地數據正在進(jìn)行對接融合，林地的認定將以對接融合結果為準”。針對原地類(lèi)為宜林地的土地，其融合后的地類(lèi)必然發(fā)生變化，但最終被劃入非林地還是林地中的其他地類(lèi)仍存較大不確定性。
在林地數據與“三調”數據對接融合完成后，對于已經(jīng)建成投產(chǎn)的林光互補光伏電站，若其占用的原地類(lèi)為宜林地的土地，被調整為153號文中規定的光伏方陣禁止使用的林地，或除林地之外的其他農用地（如耕地、園地及草地等），不排除用地單位將被認定為違法用地的可能性。從過(guò)往的經(jīng)歷來(lái)看，雖然該違法情形并非因用地單位的主動(dòng)行為而產(chǎn)生，但也不意味著(zhù)可免于按照調整后的地類(lèi)進(jìn)行整改，無(wú)需消除事實(shí)上的違法狀態(tài)。存在前述情形的林光互補光伏電站，極有可能會(huì )面臨一輪清理整改。
來(lái)源：中國能源網(wǎng)
